Tags

, , , , , , ,

Konflik agraria antara warga pemilik tanah dan pemerintah yang hendak membangun bandara di Kulon Progo makin meruncing. Ada kalanya terdengar pertanyaan “itu ‘kan tanah negara?” atau “Lha ‘kan sudah diganti rugi?”

Terdapat ribuan jawaban untuk itu, mulai dari kepentingan lingkungan alam, kemanusiaan, hingga kembali ke perhitungan bisnis untung-rugi sekalipun. Tapi jika saya diharuskan menjawab langsung secara lisan, bisa jadi malah akan bertele-tele atau bahkan terlalu sentimentil.

Salah satu jalan paling instan untuk memahami persoalan dasar agraria semacam ini adalah membaca buku-buku milik Noer Fauzy Rachman. Saya sudah ringkaskan panjang lebar (?)salah satu bukunya yang sekiranya paling komprehensif. Judul buku terpilih ini sudah amat mewakili esensi politik agraria itu sendiri, yakni Petani dan Penguasa.

Sungguh, relasi yang tak pernah selincir pelafalannya.

  1. Pendahuluan

Mayoritas sengketa tanah yang terjadi selama ini adalah sengketa antara modal besar dengan rakyat penguasa tanah, dan pembangunan infrastruktur milik pemerintah versus rakyat penguasa tanah.

Karakteristik sengketa tanah telah berubah. Apa yang terjadi bukan sekadar kelangkaan sumber daya tanah saja, melainkan juga ekspansi besar-besaran dari modal yang difasilitasi hukum dan kebijakan pemerintah. Karakteristik sengketa di masa Orde Baru membantah asumsi pokok dari teori adam Smith dan David Ricardo yang mengabaikan bagaimana modal bekerja merusak hubungan sosial masyarakat yang lama. Dalam inti pemikirannya, Adam Smith tidak menempatkan sengketa atau konflik sebagai pokok perhatiannya.

Dalam pemikiran mahzab klasik, masalah tanah mulai dibicarakan dalam konsep land rent yang senantiasa dikaitkan dengan tekanan penduduk. David Ricardo mengaitkan antara proses produksi dengan jumlah penduduk yang semakin bertambah. Permintaan terhadap sumber daya produksi meningkat sedemikian rupa. Sementara itu, bidang-bidang tanah yang mengandung mutu lahan yang subur senantiasa terbatas. Permintaaan dan kebutuhan yang terus mendesak kemudian berlangsung sampai tahap di mana tanah akhir yang digunakan hanya membawa hasil yang sekadar mencukupi kebutuhan hidup minimal dari mereka yang mengerjakan tanah itu. Kebutuhan hidup minimal itulah yang secara umum menentukan tingkat upah bagi semua tenaga kerja.

Barang siapa yang memiliki atau menguasai tanah yang mutu lahannya lebih baik daripada tanah akhir di batas (land of the margin atau marginal land), mereka akan memperoleh rezeki berupa surplus di atas biaya. Maka pihak yang memiliki atau menguasai tanah yang lahannya tinggi sebenarnya memiliki rezeki nomplok dari adanya tekanan kebutuhan dan permintaan yang semakin meningkat. Sebaliknya, di pihak lain, barang siapa yang tidak memiliki atau tidak dapat menguasai tanah dengan mutu lahan yang baik akan semakin mengalami tekanan hidup.

Beda dengan cara pandang mahzab klasik yang menyebutkan bahwa penyebab sengketa tanah didasari oleh kepadatan penduduk di atas tanah yang paling subur, mahzab lain bernama mahzab radikal menulis adanya kekuasaan modal yang menghancurkan tatanan masyarakat prakapitalis. Mahzab ini mengkritisi argumentasi Mahzab Klasik yang mengabaikan watak dari modal yang merusak susunan masyarakat lama dan membangun susunan masyarakat baru.

Adalah hukum yang tidak bisa diingkari bahwa modal menuntun untuk digandakan terus menerus. Inilah yang disebut sebagai hukum akumulasi modal. Para pengusaha modal berkepentingan mengubah uang mereka menjadi modal untuk kemudian dalam sirkuit produksi kapitalis, mereka memperoleh surplus dalam bentuk uang kembali yang lebih besar. Sebagian kecil yang ini diperlukan untuk konsumsi mereka, sementara sebagian besar lainnya untuk diubah lagi dalam bentuk modal.

Pemahaman di atas membimbing kita pada persoalan bagaimana masuknya modal merusak tatanan ekonomi masyarakat. Pandangan alternatif yang mengutamakan bagaimana modal ini berpayung pada konsep primitive accumulation atau akumulasui primitif sebagai suatu proses awal dari berkembangnya kapitalisme, yang ditandai oleh dua ciri transformasi:

  1. Kekayaan alam diubah menjadi modal dalam ekonomi produksi kapitalis.
  2. Kaum petani menjadi buruh upahan

Dominasi absolut dari ekonomi produksi komoditi merupakan salah satu ciri pokok kapitalisme. Akumulasi primitif merupakan salah satu ciri pokok kapitalisme. Akumulasi primitif merupakan transformasi masif dari sumber daya non modal menjadi modal dalam sirkuit produksi kapitalis, di satu pihak, dan transformasi dari petani yang pada gilirannya menuju terbentuknya pekerja atau buruh bebas, di pihak lain.

Dalam konteks perkembangan di sektor agraria, tanah menempati posisi yang vital. Tanah telah berubah dari alat produksi subsistensi rakyat menjadi alat produksi bagi organisasi produk kapitalis.

Problem pokok inilah yang ingin dipecahkan oleh ilmu politik agraria yang objeknya adalah hubungan manusia dengan tanah, beserta segala persoalan dan lembaga-lembaga masyarakat yang timbul karenanya, yang bersifat politis, ekonomis, sosial dan budaya.

Dapat dikatakan bahwa perhatian ilmu politik agraria itu berpusat pada tiga faktor, yakni:

  1. Adanya hubungan antara manusia dengan tanah yang merupakan suatu realitas yang selamanya akan ada.
  2. Manusia dari sudut politis, sosial, ekonomis, kultural, dan mental
  3. Alam, khususnya tanah.

Perkembangan gagasan tentang politik agraria di Indonesia menemukan bentuk konstitusionalnya dengan dirumuskannya pasal 33 UUD 1945 dan Undang-undang Pokok Agraria 1960. Politik agraria sepanajang zaman Orde Lama dengan jelas mencerminkan pilihan pada populisme, atau (neo populisme).

Secara umum, berdasarkan strateginya, politik agraria dapat dibedakan atas tiga ciri ideal, yakni 1) penguasaan tanah, 2) tenaga kerja, dan  c) tanggung jawab atau pengambilan keputusan mengenai produksi, akumulasi, dan investasi.

Dalam strategi agraria kapitalis, sarana produksi yang utama, yakni tanah dikuasai oleh individu-individu non-penggarap. Penggarap yang langsung mengerjakan tanah adalah pekerjaan upahan yang bebas dan diupah oleh penguasa/pemilik tanah. Hubungan antara  penguasaan dan pekerjaan sifatnya terpisah. Pekerja atau penggarap menjual tenaga yang dibeli dengan upah yang diberikan pemilik/penguasa tanah. Tenaga kerja adalah barang dagangannya. Tanggung jawab dan pengambilan keputusan produksi, akumulasi, dan investasi terletak sepenuhnya di tangan si pemilik/ penguasa tanah.

Dalam strategi sosialis, tanah dan sarana produksi lainnya dikuasai oleh organisasi (biasanya adalah negara) atas nama kelompok pekerja. Tenaga kerja merupakan tenaga yang memperoleh imbalan dari hasil kerjanya, yang diputuskan oleh organisasi yang mengatasnamakan organisasi para pekerja. Dengan demikian, tanggung jawab atau pengambilan keputusan atas produksi, akumulasi, dan investasi terletak di tangan organisasi yang mengatasnamakan para pekerja.

Sedangkan dalam strategi (Neo)-populis, satuan usaha merupakan usaha keluarga. Karena itu, penguasaan tanah dan sarana produksi lainnya tersebar pada mayoritas keluarga petani. Tenaga kerjanya adalah tenaga kerja keluarga. Jadi, produksi secara keseluruhan merupakan pekerjaan keluarga tani tersebut, walaupun tanggung jawab atas akumulasi biasanya diatur oleh negara.

UUPA 1960 menentang strategi kapitalisme karena kapitalisme melahirkan kolonialisme yang menyebabkan penghisapan manusia atas manusia. UUPA 1960 juga menentang strategi sosialisme yang dianggap meniadakan hak-hak individual atas tanah. Politik agraria yang terkandung dalam UUPA 1960 adalah populisme, yang mengakui hak individu atas tanah, tetapi hak atas tanah tersebut memiliki fungsi sosial. Melalui prinsip Hak Menguasai dari Negara, pemerintah mengatur agar tanah-tanah “dipergunakan untuk sebesar-besar kemakmuran rakyat” (pasal 33 ayat 3 UUD 1945). UUPA 1960 mendasarkan diri pada asumsi manusia yang monodualis, yakni sebagai individu dan sebagai mahkluk sosial (Iman Soetiknjo, 1987, 1990).

  1. Era Feodalisme dan Kolonialisme

Kehidupan petani awalnya berabad-abad dicengkeram oleh sistem feodalisme, yakni suatu sistem ekonomi di mana raja, keluarganya, dan para bangsawan serta penguasa daerah adalah tuan, dan rakyat petani sebagai abdi. Alat produksi seperti tanah adalah milik raja dan bangsawan, sementara rakyat juga menjadi milik raja yang dapat dikerahkan tenaganya untuk kepentingan penguasa.

Dalam hal produksi tanah, rakyat yang menggarapnya hanya mempunyai hak menggunakan, tidak berhak memiliki atau menguasai. Demikian pula, tenaga rakyat wajib diberikan bila raja menghendakinya untuk keperluan membersihkan keraton, mencari rumput untuk kuda-kuda raja, melakukan penjagaan, mengangkut barang-barang, dan sebagainya.

Dari tanah garapannya, petani wajib menyerahkan separuh hasil buminya kepada raja sebagai upeti berupa buah-buahan, padi, barang-bahan mentah atas yang sudah jadi, dan bahan-bahan kayu gelondongan. Bila seorang raja takluk pada raja lainnya, maka raja itu harus mengirim upeti kepada raja pemenangnya dan ini dibebankan pada petani sebagai satu kewajiban.

Bagi petani, hal ini menambah beban yang semakin memberatkan ketika kaum kolonial memanfaatkan sistem feodalisme untuk memungut surplus hasil bumi petani. Jelas ini membuat petani menjadi miskin karena sisa hasil produksi yang mereka pakai sendiri hanya cukup untuk mempertahankan kelangsugan hidupnya saja (subsistensi). Tidak ada surplus hasil produksi yang bisa dipakai untuk kemakmuran dirinya.

Dengan mudah dapat ditemukan dalam masyarakat feodal adanya selubung budaya yang menganggap bakti pada raja sebagai bakti terhadap tuhan. Pemerasan tenaga petani merupakan kewajiban suci kepada wakil tuhan di dunia, yaitu raja. Tidak hanya itu, para pegawai raja juga sering memanfaatkan kedok “untuk raja” dalam memeras dan menindas petani. Jadi, para petani mengalami pemerasan ganda.

Kolonialisme sendiri adalah anak dari kapitalisme. Berbeda dengan kolonialisme kuno yang bertujuan pengejaran kejayaan (glory), kekayaan (gold), dan semangat penyebaran agama (gospel), kekuasaan kolonial di sistem kolonial kapitalis bertujuan mengambil sumber bahan mentah dari tanah jajahan, penyediaan buruh murah pada perkebunan, dan tanah jajahan sebagai pasar pembuangan hasil produksi kaum kapitalis. Sistem kolonial ini ditandai oleh empat ciri pokok, yaitu dominasi, eksploitasi, diskriminasi, dan dependensi (Kartodirjo dan Suryo, 1991, 5). Prinsip dominasi terwujud dalam kekuasaan golongan penjajah yang minoritas terhadap penduduk pribumi yang mayoritas. Dominasi ini pada dasarnya ditopang oleh keunggulan militer kaum penjajah dalam menguasai dan memerintah penduduk pribumi. Dominasi ini juga berlangsung dalam eksploitasi atau pemerasan sumber kekayaan tanah untuk kepentingan negara penjajah. Ciri ketiga yaitu diskriminasi atau perbedaan ras dan etnis, di mana golongan penjajah dianggap sebagai bangsa superior, sedangkan penduduk pribumi dipandang sebagai bangsa yang rendah. Setelah jurang perbedaan antara negara penjajah dan terjajah makin mencolok, maka pola dependensi atau ketergantungan masyarakat jajahan terhadap penjajah dalam hal modal, pengetahuan teknologi, dan keterampilan pun akhirnya muncul.

Ketika kaum kolonial menjarah ke tanah jajahan, mereka memang menaklukan kaum feodal dengan keunggulan militer. Namun, mereka tidak menggulingkan kekuasaan raja, melainkan memanfaatkan mereka sebagai perantara dengan rakyat jajahan. Raja dan bupati tidak dicopot kekuasaannya, tapi dipakai untuk memungut hasil produksi rakyat atau petani. Kaum kolonial tidak merombak sistem pemerintahan feodal untuk melancarkan pola eksploitasi pada rakyat.

Di Indonesia, kaum penjajah masuk pertama kalinya dalam wujud armada dagang yang di tahun 1602 membentuk suatu gabungan perseroan Belanda atau sindikat dagang yang disebut VOC. Pemerintah Belanda memberi hak eksklusif kepada VOC untuk berdagang, berlayar, dan memegang kekuasaan di kawasan antara Tanjung Harapan dan kepulauan Solomon. Awalnya armada VOC datang untuk membeli rempah-rempah dengan mengadakan kontrak jual beli dengan pihak pribumi. Namun, pada perkembangannya, VOC bertujuan menguasai perdagangan di Indonesia dengan menyingkirkan pedagang-pedagang asing lainnya dan memaksa penguasa-penguasa pribumi untuk mengadakan perjanjian jual beli dengan mereka.

Di beberapa daerah, VOC juga mengembangkan sistem penanaman wajib komoditi kopi, salah satu yang paling terkenal adalah “perkebunan kopi ala Priyangan”. Di sini, kopi ditanam di kebun-kebun yang dibuat di tanah-tanah hutan yang belum dibuka, yang dikerjakan dengan menggunakan kerja paksa. Pelaksanaannya diserahkan pada bupati dan melalui sistem feodal. Para petani diwajibkan melakukan pekerjaan rodi membuka lahan, menggarap lahan, menanam biji kopi, memelihara, dan mengangkut hasil produksi. Pihak VOC kemudian akan membayarnya pada bupati untuk diserahkan pada petai. Namun, terjadi praktik penyelewengan oleh bupati yang menyengsarakan petani. Sistem Priyangan ini kemudian menjadi landasan penciptaan sistem tanam paksa pada 1830.

Di samping monopoli dan pungutan paksa, VOC  juga menjual tanah kepada orang-orang partikelir (swasta). Tanah-tanah ini kemudian dikenal sebagai tanah partikelir. VOC menjual tanah-tanah ini karena terdesak oleh alasan keuangannya di negeri Belanda. Penjualan tanah partikelir didasarkan pada hukum hak milik tanah di bawah feodalisme, di mana raja sebagai pemilik tanah mutlak termasuk penduduk di dalamnya. Dengan penjualan tanah kepada orang-orang partikelir, beralih pula kekuasaan atas tanah beserta penduduknya ke tangan orang partikelir. Para tuan-tuan tanah ini lalu berlaku seperti raja dan memiliki kekuasaan untuk mengangkat kepala-kepala kampung serta memungut penghasilan dari penduduk dan berhak menggunakan tenaga penduduk untuk kepentingannya. Bisa dikatakan bahwa tanah partikelir adalah negara dalam negara. Rakyat di tanah itu tak memiliki hak apa-apa, hanya beban berupa pajak, cukai, penyerahan hasil, kerja rodi, dan lain-lain.

Pada 1879 VOC dibubarkan karena mengalami kebangkrutan. Beberapa faktornya adalah kecurangan pembukuan, korupsi, pegawai yang lemah, sistem monopoli, kemerosotan moral pada penguasaan dan penderitaan penduduk. Kekuasaan VOC lalu diambil alih pemerintah Hindia Belanda. Karena Eropa sedang menggejala paham liberal, sistem penyerahan paksa dan kerja paksa akan dihapuskan. Salah satu pembaruan terpenting pada masa ini ialah pengenalan sistem pemungutan pajak tanah oleh Raflfles. Menurutnya, sistem penyerahan wajib dan kerja paksa akan memberikan peluang penindasan dan penduduk petani tidak terdorong semangatnya untuk bekerja. Penduduk petani didorong melakukan kebebasan bercocok tanam, sementara kekuasaan bupati diciutkan sebagai pegawai pemerintah yeng memungut pajak. Sayang, dalam pelaksanaannya, sistem pajak tanah ini tidak gampang dilakukan dan mengalami banyak kesulitan. Begitu juga sistem sewa tanah yang didasarkan pada anggapan bahwa pemerintah kolonial Belanda adalah pemilik tanah, sehingga petani harus membayar sewa tanah yang digarapnya.

Ketika Van Den Bosch diangkat menjadi gubernur jenderal di Hindia Belanda, negeri itu sedang dalam kesulitan keuangan, baik karena peperangan menjaga luas jajahannya di Indonesia maupun peperangan dengan Belgia di Eropa. Oleh karena itu, Van Den Bosch memberlakukan sistem tanam paksa atau cultuurstelsel. Sistem tanam paksa ini pada dasarnya penghidupan kembali sistem eksploitasi dari zaman VOC yang berupa sistem penyerahan wajib. Dalam perumusannya, sistem tanam paksa merupakan penyatuan antara sistem penyerahan wajib dan sistem pajak tanah. Maka ciri pokok sistem tanam paksa terletak pada keharusan rakyat membayar pajak dalam bentuk barang dan hasil pertanian mereka, bukan dalam bentuk uang.

Dalam prakteknya, pelaksanaan sistem tanam paksa sering tidak sesuai dengan ketentuan tertulis. Contohnya, penyediaan tanah untuk tanaman yang diminta pemerintah tidak sesuai dengan ketentuan, karena dilakukan dengan cara paksaan, bukan sukarela. Bagian tanah penduduk yang diminta untuk ditanami tanaman wajib juga bukan 1/5 bagian, tapi kira-kira 1/3 atau ½ bagian, bahkan sering seluruh desa. Penyalahgunaaan wewenang oleh pegawai pemerintah juga sering terjadi.

Meski akhirnya berhasil meningkatkan produksi tanaman ekspor ke negara Belanda untuk dijual di pasar dunia sehingga utang negeri Belanda terlunasi, namun tentu saja sistem ini menimbulkan berbagai akibat pada kehidupan masyarakat pedesaan di Pulau Jawa.

Namun, secara berangsur-angsur, terutama pada 1870, sistem tanam paksa dihapuskan. Ini disebabkan adanya pergeseran kekuasaan politik dari tangan kaum konservatif ke tangan kaum liberal di Belanda. Kaum liberal menentang sistem eksploitasi oleh negara. Mereka mengganti sistem tanam paksa denagn sistem perusahaan swasta dan sistem kerja paksa menjadi sistem kerja upah bebas. Dengan demikian, terjadi pembukaan tanah jajahan bagi penanaman modal swasta Belanda dan terjadi pembukaan tanah-tanah perkebunan swasta di Indonesia.

Dengan semakin berkembangnya liberalisme, para pengusaha swasta belanda mulai menuntut diberikannya kesempatan yang lebih besar untuk membuka perkebunan di Indonesia. Akhirnya pemerintah Belanda melahirkan Agrarische Wet (Undang-undang Agraria) pada 1870. Undang-undang ini memuat dua maksud pokok, yaitu memberi kesempatan kepada perusahaan-perusahaan pertanian swasta untuk berkembang di Indonesia, di samping melindungi hak-hak rakyat Indonesia atas tanahnya. Undang-undang ini selanjutnya menjadi dasar semua peraturan agraria di Indonesia yang kemudian menimbulkan banyak masalah karena bersifat dualistis. Bagi orang-orang asing, terutama untuk menjamin perkembangan perusahaan swasta, berlaku hukum barat. Sedangkan, bagi rakyat Indonesia, berlaku hukum adat.

Politik etis lalu muncul dalam masa peralihan dari abad 19 ke abad 20 berangkat dari perhatian beberapa kalangan Belanda terhadap situasi kehidupan rakyat di negeri jajahannya. Ini adalah kesadaran bahwa negeri Belanda berutang berupa kekayaan yang disedot dari Indonesia yang dijajah dan itu perlu dikembalikan. Politik yang dikenal juga dengan politik balas budi ini dikenal dengan triade-nya yaitu emigrasi, irigasi, dan edukasi. Tujuannya untuk menciptakan kesejahteraan rakyat dan meningkatkan infrastruktur agroindustri.

Dalam rangka Politik Etis di tahun 1904, didirikan lumbung desa bank kredit rakyat, dan rumah-rumah gadai pemerintah serta diadakan pengawasan penjualan candu pada rakyat. Dengan melembagakan pelayanan-pelayanan iu, maka beberapa sumber penderitaan rakyat dapat ditanggulangi, termasuk lintah dasar, paceklik, kekurangan modal, dan lain sebagainya. Pada zaman politik etis ini pula dilakukan pengaturan khusus mengenai tanah-tanah partikelir, yakni mulai diakuinya hak-hak penduduk atas tanah dan hasil kerjanya.

Perjalanan kolonialisme yang panjang itu telah menunjukan perubahan bangunan masyarakat feodal dilakukan dengan pengembangan sistem usaha pertanian perkebunan dengan satuan-satuan berskala besar, dengan ciri pokoknya adalah hubungan sosial antara kelas sosial yang terlibat adalah buruh dengan pemilik modal. Yang menjamin kepentingan akumulasi modal kapitalis asing dalah perundang-undangan sebagai siasat, yakni dualisme hukum berupa Hukum Agraria Barat dan Hukum Adat. Dengan demikian, rakyat dikuasai dan dieksploitasi ganda, oleh kaum feodal dan kolonialis. Politik kolonial seperti itu lalu memberikan banyak akibat karena sasaran penanaman modal selalu di tempat  yang baik tanahnya dan banyak penduduknya. Di zaman perkebunan menancapkan dan mengembangkan sistem usahanya, di sana pula tanah pertanian semakin menyempit. Akibatnya, petani tersingkir dari tanah garapannya. Ini berujung pada misalnya, munculnya buruh-buruh kontrak di perkebunan Sumatera Timur yang berasal dari Jawa.

Dari perspektif makro, terjadi perbedaan mencolok antara pengembangan kantung-kantung kapitalis dengan usaha-usaha tani kecil rakyat. Polarisasi komposisi penggunaan tanah menunjukan polarisasi kemakmuran antara kaum kapitalis kolonial dengan rakyat tani. Tanah pertanian yang semakin menyempit ditambah kewajiban dan beban-beban lain sebagai warga negara membuat kaum tani hanya menguasai tanah kecil dan produktivitasnya hanya mampu membuat mereka subsisten.

Petani bukannya tidak pernah melakukan perlawanan. Ciri-ciri yang ditemukan pada semua perlawanan petani di era ini adalah millerianisme (ajaran-ajaran akan datangnya zaman keemasan, mesianisme (kepercayaan pada Ratu Adil), nativisme (gerakan untuk kembali ke adat kuno), dan perang suci (ajaran untuk berjihad). Unsur-unsur ideologis ini tidak dapat dibedakan secara tegas, karena dalam setiap pemberontakan kaum petani selalu ada keempat ciri tersebut secara bervariasi (kartodirdjo, 1984, 37-85).

Watak penjajahan Jepang berbeda dengan penjajahan Belanda yang secara umum melestarikan dan mempergunakan mesin penguasa feodal dan membiarkan kebiasaan-kebiasaan adat dan tingkah laku penduduk jajahan selama tidak melawan mereka. Penjajah Jepang hampir mengubah seluruh kebiasaan hidup penduduk secara total dan kasar.

Politik agraria pada zaman penguasaan Jepang memang dipusatkan pada penyediaan bahan makanan untuk perang. Pihak Jepang berusaha sekeras-kerasnya meningkatkan produksi pangan untuk kepentingen ekonomi perang. Penanaman bahan makanan digiatkan dengan mewajibkan rakyat menggunakan pengetahuan dan teknik pertanian yang baru, perluasan areal pertanian, dan penanaman komoditi baru, seperti kapas, yute-rosela, dan rami (Kurasawa, 1993, 3-52).

Di samping itu, rakyat harus menyerahkan 20 persen hasil tanaman padinya pada pemerintahan Jepang untuk bekal perang. Rakyat juga dituntut membantu Jepang sebagai romusha, tenaga kerja paksa tanpa bayaran. Tanah-tanah partikelir, oleh pemerintah pendudukan Jepang dimasukkan dalam urusan pemerintah dengan membentuk kantor urusan tanah partikelir. Dengan ini, tanah partikelir seolah-olah semaunya dikuasai pemerintah, dan tuan tanah sudah tidak berkuasa lagi. Namun, sebenarnya ini siasat untuk memudahkan pengumpulan padi bagi keperluan pemerintah Jepang. Rakyat malah masih harus melakukan kewajiban-kewajibannya seperti membayar sewa tanah dan kerja rodi. Di samping itu, hak-hak feodal tuan tanah lainnya masih tetap berlaku.

Masa pendudukan Jepang ditandai oleh mobilisasi pendudukan pedesaan melalui organisasi-organisasi fasis yang bertujuan untuk mobilisasi dan kontrol. Jepang memobilisasi sumber daya ekonomi dan tenaga dari seluruh wilayah yang diduduki. Mereka memerlukan dukungan penuh dan kerjasama dari penduduk, sehingga mereka mendidik, melatih, serta mempolitikkan penduduk ke arah yang mereka kehendaki.

Kebijakan mobilisasi ini selalu dipadukan dengan kontrol ketat pemerintah pendudukan Jepang. Seluruh kegiatan ekonomi secara ketat dikontrol melalui peraturan-peraturan. Organisasi sosial fasis diciptakan, termasuk Rukun Tetangga (RT), kooperasi, perkumpulan wanita, untuk menjadi mesin pemerintahan Jepang memaksakan pemikiran seragam yang dikawal juga dengan kenpentai, serdadu jepang yang brutal.

3. Pembaharuan Hukum Agraria

Pascakemerdekaan Indonesia, keadaan darurat akibat suasana perebutan kekuasaan antara pemerintahan lama dengan pemerintahan baru menyebabkan perubahan tatanan lama dengan tatanan baru tak dapat segera dilaksanakan. Kelemahan ini ditutupi dengan dinyatakan dalam UUD 1945 pada pasal 2 aturan peralihan, bahwa “Sepanjang badan kekuasaan dan peraturan-peraturan belum diganti dengan yang baru masih tetap berlaku.” Karenanya, sistem hukum pemerintahan kolonial masih tetap digunakan sebagai dasar-dasar perilaku masyarakat, termasuk juga undang-undang agraria. Keadaan ini sangat tidak disukai oleh kalangan hukum zaman itu. Mereka menuntut diadakannya perubahan dan perombakan.

Akhirnya, pemerintah baru mengeluarkan peraturan-peraturan yang bersifat parsial sebelum UUPA berhasil ditetapkan pada tahun 1960. Kebijakan politik agraria pada masa ini lebih berfungsi sebagai pendukung usaha-usaha spontan dari rakyat untuk menguasai tanah-tanah terlantar. Bagi rakyat yang telah menguasai tanah secara defacto, baik dengan cara merebut dari tangan pemerintah Belanda maupun tuan-tuan tanah atau karena penggarapan perkebunan terlantar, dinyatakan sah oleh negara dan diberi pengakuan dengan alas hukum tertentu sehingga rakyat mempunyai kekuatan hukum dan lebih terjamin kepastian kepemilikannya.

A. Pendudukan Tanah-Tanah Eks Perkebunan Terlantar

Sejak proklamasi, rakyat-rakyat petani dimungkinkan menduduki tanah-tanah perkebunan milik Belanda yang ditinggalkan oleh pemiliknya. Presiden Soekarno dengan Undang-undang Darurat No. 8 Tahun 1954 tentang Pemakaian Tanah perkebunan oleh rakyat memberi dukungan untuk itu. Tindakan pendudukan perkebunan itu tidak dianggap pelanggaran hukum asal memenuhi beberapa syarat dari Menteri Agraria

B. Nasionalisasi Perusahaan Milik Asing

Untuk menghancurkan kekuatan ekonomi swasta asing, khususnya dominasi Belanda, Soekarno menetapkan Peraturan Pemerintah Pengganti Undang-undang (PERPU) tentang Nasionalisasi Perusahaan Milik Belanda yang berada di wilayah Indonesia. Undang-undang ini dipertegas dan dilanjutkan dalam berbagai peraturan pelaksanaan berbentuk peraturan pemerintah. Salah satunya menyebutkan bahwa seluruh perusahaan Belanda dapat dinasionalisasikan, yang meliputi perusahaan milik Belanda perseorangan, badan hukum yang sahamnya milik Belanda, atau perusahaan yang berkedudukan di Indonesia dengan badan hukum berdomisili di Belanda.

C. Tanah-Tanah Partikelir

Praktis segala bentuk hak-hak yang semula melekat dalam tanah partikelir turut terhapuskan lewat pemberlakuan Undang-Undang No.1 tahun 1958, LN. 1958 No.2 tentang penghapusan tanah-tanah partikelir. Hak-hak itu meliputi hak pertuanan yang berarti hak mengangkat dan memberhentikan kepala desa, menuntut kerja paksa, mendirikan pasar-pasar, memungut biaya pemakaian jalan dan penyeberangan. Ini mengakhiri kekuatan hukum dan kebebasan tuan-tuan tanah yang masa lalu mirip dengan kekuasaan negara saking leluasanya.

D. Persewaan Tanah

Peraturan sewa tanah yang berlaku pada zaman Belanda dipandang mendesak untuk diperbarui. Keberatan-keberatan terhadap aturan lama berkisar di lamanya kontrak, harga sewa, minimum dana, dan cara menghitung harga sewa. Untuk itu, pemerintah mengeluarkan Undang-undang Darurat 1951 No.6 Lembaran Negara 1952. No.46.

Terbentuknya Undang-undang Pokok Agraria (UUPA) sendiri melalui proses yang panjang. Namun, akhirnya disahkan oleh presiden pada 24 September 1960. Dengan ditetapkannya UUPA, maka sistem hukum kolonial yang menyangkut hukum agraria seluruhnya dicabut. UUPA ditempatkan sebagai undang-undang yang singkat dan terbatas, dan membutuhkan undang-undang pendukung ataupun berbagai peraturan-peraturan pelaksana yang bersifat melengkapi atau menjabarkan kehendak pasal-pasal UUPA. Dengan demikian, UUPA berfungsi sebagai sumber dan dasar hukum tertinggi. Posisi UUPA memang dimaksudkan untuk menjadi peraturan yang inti yang hanya berfungsi mengatur hal-hal pokok tentang dasar-dasar hukum agraria nasional, yang akan mengubah sistem serta politik hukum agraria kolonial.

NiIai-nilai yang terdapat dalam UUPA diambil Hukum Adat yang direndahkan pada masa kolonial dan dianggap sebagai hukum kaum tak beradab. Hukum adat yang digunakan sebagai sumber hukum UUPA adalah hukum adat yang tidak bertentangan dengan kepentingan nasioanal dan negara, persatuan bangsa, sosialisme Indonesia, serta tidak bertentangan dengan UUPA itu sendiri atau undang-undang lainnya, dan terakhir, bersandar pada hukum agama. Hukum adat dipandang lebih sesuai dengan kesadaran hukum rakyat, lebih sederhana dan lebih mampu menjamin kepastian hukum. Dari UUPA dapat dilihat ada upaya merealisasikan kehendak memerdekakan dan mensejahterakan rakyat dan menghapuskan praktik-praktik eksploitatif pemerintah kolonial baik kaum kapitalis asing maupun kaum feodal.

Tujuan dari pembentukan UUPA pada dasarnya adalah:

  1. Meletakkan dasar-dasar hukum agraria nasional yang merupakan alat membawa kemakmuran kebahagiaan dan keadilan bagi negara dan rakyat. Ini berarti bahwa sendi-sendi hukum agraria kolonial yang mengabdi pada kepentingan bangsa penjajah dihapuskan, berikut hubungan-hubungan sosial ekonomi yang memeras dan merugikan rakyat petani.
  2. Meletakkan dasar-dasar untuk mengadakan kesatuan dan kesederhanaan dalam hukum agraria. Kesatuan mengandung arti bahwa hanya ada satu aturan hukum agraria yang bersifat nasional yang mengakhiri politik hukum agraria kolonial yang bersifat dualistis dan rumit karena menimbulkan maslaah antargolongan, tidak sederhana dan sukar dipahami rakyat.
  3. Meletakkan dasar-dasar untuk memberikan kepastian hukum mengenai hak-hak atas tanah bagi rakyat seluruhnya. Upaya ini menempatkan bahwa bagi rakyat yang telah menguasai tanah dengan sesuatu hak akan dijamin kepastian hukum dan bagi pemegang haknya akan dikeluarkan sertifikat sebagai tanda buktinya.

Dalam rangka mencapai tujuan-tujuan tersebut, UUPA meletakkan beberapa prinsip-prinsip tertentu yang menjadi dasar-dasar utama yang dijabarkan lebih lanjut dalam pasal UUPA, yakni:

  1. Prinsip Nasionalitas

Prinsip ini berarti seluruh wilayah Indonesia merupakan hak dari bangsa Indonesia dan bersifat abadi. Sepanjang bangsa dan wilayah Indonesia masih ada, tidak ada kekuasaan apapun yang dapat memutuskan hubungan hak bangsa Indonesia atas Tanah Airnya. Hubungan ini seperti hak ulayat pada masyarakat adat. Prinsip ini menentukan hanya warga Indonesia saja yang bisa mempunyai hak atas tanah atas dasar hak milik. Dicegah pula adanya organisasi-atau usaha perseorangan dalam lapangan agraria yang bersifat monopoli swasta. Bahkan, monopoli pemerintah yang bersifat merugikan rakyat juga dihindari.

  1. Prinsip Hak Menguasai dari Negara

Prinsip ini berarti bahwa asas domein yang menjadi dasar undang-undang kolonial dihapuskan, sehingga praktik-praktik negara yang memiliki tanah pada wilayahnya tidak diakui lagi. Asas domein pada masa kolonial membuat pemerintah kolonial bisa menjual tanah-tanah Indonesia kepada siapa saja, bahkan pada warga negara asing yang menimbulkan banyak tanah-tanah partikelir dengan hak sangat luas. Hak Menguasai Negara dalam UUPA lantas menempatkan negara bukan sebagai pemilik tanah, melainkan hanya sebagai organisasi tertinggi dari bangsa Indonesia yang punya wewenang untuk mengatur dan menyelenggarakan hubungan hukum antara orang-orang dan bumi, air, dan ruang angkasa di wilayah Indonesia. Penyelenggaraan HMN dapat didelegasikan pada daerah-daerah swatantra (provinsi, kabupaten, kotamadya, kecamatan, desa) dan bahkan pada suatu komunitas adat.

  1. Prinsip Tanah Mengandung Fungsi Sosial

Prinsip ini berarti bahwa setiap hak atas tanah tidak dibenarkan untuk dipergunakan semata-mata demi kepentingan pribadi, apalagi sampai merugikan masyarakat. Penggunaan tanah harus sesuai dengan keadaan, sifat, dan haknya, hingga bermanfaat baik bagi kesejahteraan dan kebahagiaan pemiliknya, masyarakat, dan negara. Tanah harus dipelihara baik-baik dan dicegah kerusakannya. Karenanya, setiap tanah tidak dikuasai secara absolut dan mutlak, melainkan dibebani dengan kepentingan umum.

  1. Prinsip Land Reform

Prinsip ini adalah gambaran dari tujuan menciptakan struktur kepemilikan tanah yang baru. Untuk mengadakan pembagian yang adil atas sumber penghidupan rakyat petani berupa tanah dan mengakhiri sistem tuan tanah atau penguasaan tanah secara besar-besaran dengan tak terbatas. Land reform menekankan prinsip tanah untuk petani, bukan sebagai objek pemerasan.

  1. Prinsip perencanaan agraria

Prinsip ini berhubungan dengan HMN dalam rangka menciptakan sosialisme Indonesia. Negara diharuskan membuat tata guna agraria dengan menyusun perencanaan umum secara nasional. Khususnya mengenai persediaan, peruntukan dan penggunaan tanah dan kekayaan alam. Perencanaan ini disusun berdasarkan kondisi dan situasi di daerah-daerah dan bersumber dari penyusunan rencana tata guna daerah yang ditarik secara nasional. Selain itu, ditetapkan macam-macam hak atas tanah yang dapat dipunyai dan diberikan pada peroranganya atau badan hukum, seperti Hak Milik, Hak Guna Usaha, Hak Guna Bangunan, Hak Sewa, Hak Pakai, Hak Membuka Tanah, Hak Guna Air, dan sebagainya. Intinya, dengan land reform, diatur siapa-siapa saja yang berhak mempunyai hak milik, pembatasan luas minimum dan maksimum luas tanah, pencegahan tanah menjadi terlantar dan pemberian tanda bukti pemilikan atas tanah.

  1. Orde Lama

Aspirasi petani merupakan unsur politik yang menjadi perhatian pokok dalam isu-isu nasional zaman populis di bawah kepemimpinan Presiden Sukarno. Hal ini dimungkinkan karena terbukanya ruang lebar untuk partisipasi organisasi massa petani. Berbagai organisasi massa petani bernaung di bawah payung-payung partai politik, yakni PETANI (Persatuan Tani Nasional indonesia) di bawah PNI, Pertanu (Persatuan Tani Nadhlatul Ulama) di bawah NU, STII (Sarekat Tani Islam Indonesia) di bawah Masyumi, lalu BTI (Barisan Tani Indonesia), RTI (Rukun Tani Indonesia), dan SAKTI (Sarekat Kaum Tani Indonesia) di bawah PKI.

Mereka yang paling siap menyambut peluang partisipasi ini adalah golongan kiri. Isu yang paling menonjol memang isu tanah. Konflik yang terjadi bersifat internal, yakni antara buruh tani dan petani miskin melawan tuan tanah dan petani kaya. Dirilisnya UUPA membuat konflik itu memperoleh legitimasi hukum. Namun, pada tahun 1963 dan 1964, tampak jelas bahwa pelaksanaan undang-undang pada umumnya sangat terhambat karena beberapa alasan seperti administrasi yang buruk, korupsi, dan oposisi dari pihak tuan-tuan tanah dalam bentuk manipulasi.

Pelaksanaan UUPA dan UUPBH menimbulkan ketidakpuasan pada kedua pihak. Karena rintangan pelaksanaan land reform juga makin kuat, PKI dan BTI mengorganisir gerakan aksi sepihak untuk melaksanakan Undang-undang Land Reform yang ditujukan pada pihak-pihak perintang. Namun, apa yang sebenarnya dimaksudkan dengan aksi sepihak ini dapat ditafsirkan dalam berbagai cara. Aksi-aksi kedua pihak sama-sama merupakan aksi sepihak, karena aksi petani melaksanakan UU Land Reform secara sepihak dimualai sebagai reaksi atas provokasi dan rintangan dari pihak tuan tanah. Jadi hampir seluruh gerakan kedua pihak dapat didefinisikan sebagai aksi sepihak, karena diadakan tanpa menghiraukan prosedur yang normal, misalnya tanpa atau bertentangan dengan keputusan Panitia Land Reform.

Pengkelasan sosial di pedesaan didasarkan atas seberapa besar penguasaan tanah. Menurut keadaan pertanian di Jawa, dapat dibedakan kelas-kelas sosial menjadi 1) Tuan tanah, yakni pemilik-pemilik tanah mulai dari sepuluh ha ke atas hingga ratusan ha. Mereka tidak mengerjakannya sendiri, melainkan menyewakannya pada pihak lain dengan sewa berupa uang atau hasil bumi secara bagi hasil. 2) Petani kaya, yakni orang yang memiliki tanah 5-10 ha, tetapi ikut mengerjakan tanahnya sendiri. Tapi mereka lebih senang mempekerjakan buruh tani dari pada pihak lain dengan bagi hasil. 3) Petani sedang, meliputi petani yang memiliki tanah 1-5 ha. Mereka mengerjakan tanahnya sendiri dengan alat alat pertaniannya sendiri. 4) Petani miskin, dicirikan dengan pemilikan tanah yang sempit atau kurang dari 1 ha. Kehidupannya tidak cukup hanya dari hasil taninya. Karenanya petani miskin juga mengerjakan tanah petani kaya atau tuan tanah. 5) Buruh tani, yakni umumnya petani yang tidak memliki alat produksi sama sekali. Kehidupannya bergantung pada tenaga yang ia jual.

Faktor penting lain yang terkait dengan dinamika politik agraria di masa Orde Lama adalah orientasi –orientasi budaya keagamaan, yang disebut sebagai aliran. Masyarakat di masa itu terbagi atas tiga orientasi budaya keagamaan, yakni priyayi, santri, dan abangan.

Golongan priyayi adalah orang-orang yang mempunyai hubungan dengan aristokrasi turun-temurun yang berakar dalam kerajaan Hindu-Jawa kuno serta digunakan orang-orang Belanda dalam kepegawaian kolonial dan sekarang menjadi dasar birokrasi Jawa.

Golongan santri secara tradisional dihubungkan dengan pedagang-pedagang pesisir. Tetapi dewasa ini merupakan unsur yang sudah menyebar luas ke seluruh pelosok Jawa. Pengikutnya dapat dicirikan oleh tekanan mereka pada unsur-unsur islam dalam sinkretisme Jawa dan kecenderungan mereka untuk menolak unsur-unsur pra-islam sebagai tidak murni.

Golongan abangan atau tradisi para petani Jawa berkaitan erat dengan pola umum kepercayaan priyayi dan mungkin harus dilihat lebih sebagai bagian suatu rangkaian stratifikasi daripada sebagai suatu aliran keagamaan sendiri.

Pemisahan antara tiap golongan itu dalam kehidupan organisasi modern telah dimulai sejak masa pergerakan nasional awal abad ke-20. Setelah revolusi, organisasi sosial politik berlomba-lomba menarik massa menggunakan simbol-simbol budaya-keagamaan itu. Pemisahan semakin jelas menjelang pemilu 1955. Setiap organisasi sosial politik dituntut memiliki dukungan massa rakyat sebanyak-banyaknya. Mobilisasi organisasi golongan santri didasarkan pada orientasi keagamaan seperti yang hampir selalu terjadi dengan tekanan pada simbol-simbol islam. Sementara mobilisasi golongan abangan dalam masyarakat Jawa erat kaitannya dengan sejarah Partai Komunis, walaupun PNI juga penting dalam kalangan itu. Dalam hal ini, pihak komunis lebih berhasil di antara orang Jawa desa yang berorientasi lebih sekuler dengan cara menyesuaikan unsur-unsur marxisme dengan kebudayaan dan sinkretisme masyarakat pedesaan Jawa tradisonal.  Jadi organisasi politik pada tingkat desa memperoleh arti polarisasi politik berdasarkan orientasi islam versus orientasi non-islam.

PKI memang memainkan peran yang pokok dalam pergolakan agraria. Sebagai pimpinan, Aidit menetapkan sebuah agenda perjuangan petani dalam tulisan “Hari Depan Perjuangan Petani” yang memperhatikan masalah pedesaan dan potensi organisasi massa di area pedesaan. Para pemimpin PKI lalu melakukan analisis tentang situasi agraria, dengan menggunakan pendekatan kelas. Masyarakat pedesaan dibedakan atas musuh dan kawan. Yang tergolong musuh diberi cap dengan “Tujuh Setan Desa”, masing-masing adalah tuan tanah penghisap, lintah darat, tukang ijon, kapitalis birokrat, tengkulak jahat, bandit desa, dan penguasa jahat. Sementara mereka yang berada di barisan kawan adalah golongan tani miskin dan buruh tani.

Langkah lain PKI adalah melakukan pengenalan dan penyelidikan secara langsung terhadap kehidupan kaum tani. PKI mengirimkan kader-kadernya ke desa-desa. Mereka melakukan diskusi, konsolidasi serta meluaskan keanggotaan dan kerja sama dengan berbagai organisasi. Pada kader-kadernya, PKI mengajarkan metode 3 sama, yakni bekerja, bertempat tinggal, dan makan bersama petani miskin. Selain itu, para kadernya diwajibkan menerapkan metode 4 jangan (jangan tidur di rumah kaum penghisap, jangan menggurui kaum tani, jangan merugikan kaum tani, dan jangan mencatat di muka kaum tani) dan 4 harus (harus melakukan 3 sama, harus rendah hati dan sopan di hadapan kaum tani, harus tahu bahasa dan adat istiadat setempat, dan harus membantu memecahkan kesulitan kaum tani/tuan rumah)

Kerja-kerja PKI menghasilkan sesuatu yang nyata. Pada 1953, PKI berhasil memfusikan RTI, BTI, dan SAKTI dengan tetap memakai nama BTI. Keanggotaanhya menjadi semakin besar. Di tahun 1953, anggota BTI adalah 800 ribu orang, lalu melonjak menjadi 4,5 juta di tahun 1961. Begitu juga kader-kader PKI. Tahun 1951, anggota PKI baru mencapai 7,9 ribu, namun pada 1954, melonjak menjadi 650 ribu. Mereka pun berhasil menduduki peringkat keempat setelah PNI, Masyumi, dan NU di pemilu 1955.

Pasca pemilu 1955, dinamika politik agraria sebenarnya sudah terpusat di isu land reform. Dalam pidato Soekarno di 1959 maupun Sidang Dewan Pertimbangan Agung (DPA) pada 1960, ditegaskan bahwa untuk mencapai tujuan revolusi, yakni masyarakat sosialis Indonesia, negara harus menghapuskan kelas-kelas tuan tanah, mengurangi buruh tani dan memberikan tanah hanya kepada mereka yang mengerjakan sendiri melalui pelaksanaan land reform.

Proses penetapan land reform dilatarbelakangi oleh pertikaian antara perwakilan petani tak bertanah versus perwakilan tuan tanah dan pemilik tanah luas. Di tingkat elit, pertentangan kepentingan ini tercermin di DPR dan DPA yang memunculkan tiga golongan. Pertama, golongan radikal yang berasal dari PKI, PNI, Partai Murba. Mereka mengusulkan pembagian tanah didasarkan pada prinsip tanah hanya untuk mereka yang menggarap. Kedua, golongan konservatif yang terdiri dari unsur-unsur partai islam dan sebagian PNI. Mereka menolak tuduhan bahwa telah terjadi penghisapan karena penguasaan tanah yang luas sehingga menolak pembatasan luas pemilikan tanah. Ketiga, golongan kompromis yang menerima pandangan golongan radikal namun menganjurkan penerapan yang bertahap. Golongan ini termasuk Presiden Soekarno dan Menteri Agraria Soedjarwo yang pernah menjadi anggota BTI sebelum di bawah pengaruh PKI. Melalui suatu dinamika menegangkan, akhirnya konsepsi RUU Land Reform disiapkan pemerintah dan diterima sebagai bentuk kompromi dari kubu radikal versus kubu konservatif. UU Land Reform berpokok pada dua undang-undang. Yakni UUPBH (Undang-undang Perjanjian bagi hasil), dan UUPA.

Sayangnya, kegiatan-kegiatan pelaksanaan land reform ternyata memperoleh hambatan yang nyata pada tahap pendaftaran tanah dan pembagian tanah. Organisasi-organisasi tani yang ada sebagai bagian panitia Land Reform juga tidak memiliki satu kepentingan yang sama. BTI menyatakan mereka yang paling revolusioner mewakili buruh tani dan petani kecil sehingga menginginkan pembagian tanah secara cepat. Sementara PERTANI dan PERTANU mewakili kepentingan tuan tanah dan pemilik tanah luas. Hambatan-hambatan ini yang menyebabkan terjadinya aksi-aksi sepihak.

Pada pertengahan 1964, pemerintah tak lagi dapat mengabaikan merebaknya aksi-aksi sepihak yang menyebabkan banyak pertempuran dan perebutan tanah secara fisik. Pada 1964, Soekarno memerintahkan Menteri Agraria untuk menyelesaikan pembagian tanah secara cepat sebelum akhir 1964 atau paling lambat 1965 untuk daerah Jawa, Bali, dan Madura. Selanjutnya menyelesaikan tahap 2 di daerah lainnya.

Maka, di akhir Desember 1964, pembagian tanah kelebihan di Jawa, Madura, Bali, Lombok, dan Sumbawa (seluruh tahap 1) telah diselesaikan. Sedangkan baru sebagian untuk tahap 2. Sejak Program Land Reform dicanangkan, hingga akhir 1964, terdapat 450 ribu ha tanah telah dibagikan (Utrecht, 1969).

Selain ketegangan massa, tingkat elit negara juga bersitegang, terutama yang melibatkan unsur militer dan gerakan kiri. Sampai akhirnya konflik elit itu meledak di 30 September 1965. Pergolakan agraria diakhiri oleh pembunuhan massal aktivis-aktivis petani sekitar ratusan ribu orang dan penangkapan puluhan ribu lainnya sepanjang kurun 1965 hingga 1967.

Bagi politik agraria, akibat pokok dari G30S PKI adalah langkah mundur yang parah dari pelaksanaan land reform. Sejumlah pemilik tanah luas objek land reform mencoba memperoleh kembali milik mereka semula. Pemilik yang baru, atau kerabatnya yang didakwa bersimpati pada komunis tidak berani muncul di tanah mereka. Dalam usaha menyelamatkan hasil positif yang telah dicapai land reform, menteri agraria sebenarnya sudah memberi instruksi untuk membuat perhitungan dengan pemilik tanah semula yang mengambil kembali secara tidak sah tanah land reform, namun instruksi tidak berjalan efektif. Bahkan, banyak juga tanah-tanah terbagikan yang akhirnya tidak bertuan karena pemilik barunya dibunuh.

Alhasil, pelaksanaan land reform menemui kegagalan karena faktor-faktor berikut. 1) kelambanan praktik-praktik pemerintah melaksanakan Hak Menguasai Negara. 2) tuntutan massa petani yang ingin meresdistribusikan tanah secara segara menimbulkan aksi sepihak. 3) Unsur-unsur anti-land reform melakukan berbagai mobilisasi kekuatan tanding dan siasat mengelak. 4) Terlibatnya kekerasan antara kedua pihak yang merupakan pelebaran dari konflik kekerasan pada tingkat elit negara.

  1. Orde Baru

Sebagai tandingan terhadap strategi populisme yang dianut Soekarno, pemerintahan Soeharto menerapkan ideologi baru, yakni pembangunanisme yang merupakan wajah baru dari kapitalisme. Strategi pembangunanisme ini dijalankan dengan mengaitkan diri dengan kapitalisme internasional lewat pembukaan diri terhadap agen-agen donasi Internasional seperti World Bank (WB), International Monetary Funds (IMF), dan International Group for Government of Indonesia (IGGI). Hal ini tak terlepas dari konteks konflik perang dingin tingkat dunia antara blok kapitalis versus blok sosialis-komunis.

Kebijakan-kebijakan politik agraria yang dibangun oleh Orde Baru sebagai realisasi dari otoritarianisme adalah:

Pertama, menjadikan masalah land reform sebagai masalah teknis belaka, dibanding  sebagai dasar pembangunan. Pada Kabinet Pembangunan 1, tidak terdapat Kementerian Agraria. Kepengurusan soal agraria diturunkan menjadi tingkatan direktorat jendral dan berada di bawah Departemen Dalam Negeri. UUPA dan UUPBH masih berlaku, namun posisinya diambangkan dan tidak lagi dijadikan induk peraturan agraria. Sejumlah undang-undang lain yang dibuat kemudian bertentangan dnegan UUPA. Aturan-aturan teknis agraria yang mendukung strategi pembangunan kapitalis justru dikembangkan sedemikian detail, seperti Pendaftaran tanah, Hak Guna Usaha dan Hak Guna Bangunan, Pembebasan Tanah, dan Pengadaan Tanah.

Kedua, menghapuskan seluruh legitimasi partisipasi organisasi petani di dalam program land reform, dengan cara mencabut peraturan lama dan menggantinya dengan peraturan baru. Pengadilan land reform dihapus, begitu juga panitia Land Reform yang awalnya berisi partisipasi organisasi petani digantikan panitia baru yang didominasi oleh birokrasi—mulai tingkat menteri hingga lurah.

Ketiga, penerapan kebijakan massa mengambang pada menjelang pemilu tahun 1971 memotong hubungan massa pedesaan dengan partai-partai politik. Partai-partai politik tidak boleh lagi mempunyai cabang di daerah kecamatan ke bawah. Peran organisasi-organisasi massa petani pedesaan ditiadakan, diganti dengan organisasi boneka pemerintah, seperti HKTI (Himpunan Kerukunan Tani indonesia) dan HNSI (Himpunan Nelayan Seluruh Indonesia). Pada 1973 juga terjadi penciutan jumlah partai politik dari 10 partai (pemilu 1971) menjadi hanya 3 partai; Golkar sebagai partai pemerintah, Partai Persatuan Pembangunan (PPP) yang mewakili banyak golongan islam, dan sisanya di Partai Demokrasi Indonesia (PDI). Bahkan, semua kegiatan ekonomi beroperasi juga mesti disalurkan melalui wadah tunggal Koperasi Unit Desa (KUD).

Keempat, lahirnya UUPD (Undang-undang Pemerintahan Desa) pada tahun 1979 membuat desa semakin kehilangan dinamika proses politik yang demokratis-partisipatif. Salah satu dampaknya adalah munculnya Lembaga Musyawarah Desa (LMD) sebagai representasi kekuatan legislatif rakyat, padahal hanya boneka birokrasi. Hampir semua wadah partisipasi harus dikontrol dan diketuai oleh kepala desa. Sementara itu, aparat kecamatan, militer, dan kepolisian memperoleh keabsahan untuk mencampuri proses pemilihan kepala desa, karena merekalah panitia pemilihan kepala desa. Manakala ada calon kepala desa yang populer di mata rakyat, calon tersebut bisa digagalkan oleh panitia itu.

Kelima, terlibatnya unsur polisi dan militer dalam pengawasan dinamika pembangunan desa. Di tingkat desa ada bintara pembina desa, sementara di tingkat kecamatan terdapat institusi tripitaka (Tri pimpinan Kecamatan), yang terdiri dari Koramil (militer), Polsek (kepolisian), dan Camat (birokrasi sipil) yang selalu bekerjasama mengawasi dan mengintervensi proses sosial-politik pedesaan. Pada daerah-daerah basis oposisi, ditempatkan pula kepala-kepala desa dari ABRI, dan dilakukan operasi-operasi pembangunan yang disebut sebagai ABRI Masuk Desa (AMD). Walaupun diperlihatkan seperti upaya membangun sarana pembangunan seperti jalan, jembatan, dan lain-lain, namun tujuan lainnya adalah melakukan kontrol politis. Strategi lain adalah melibatkan rakyat sebagai pelaku aktif keamanan dalam Doktrin Hankamrata (Pertahanan dan Keamanan Rakyat Semesta). Strategi ini didukung oleh organisasi teritorial RT/RW, melalui Pertahanan Sipil; (Hansip), dan Siskamling (Sistem Keamanan Lingkungan). Ini adalah bagian dari upaya kontrol pemerintah terhadap kebebasan warganya.

Pada sektor agraria, manifestasi pembangunanisme ini adalah program-program seperti revolusi hijau, eksploitasi hutan, dan agro-industri.

  1. Revolusi Hijau

Kelangkaan beras memang terjadi di pasar kota-kota besar sepanjang rezim Orde Lama. Pemerintahan Orde baru lalu menyadari betapa pentingnya ketersediaan bahan pangan, khususnya beras. Jalan yang ditempuh kemudian adalah revolusi hijau, yakni program intensifikasi pertanian tanaman pangan, khususnya beras. Program ini mengenalkan dan meluaskan pengguanaan teknologi baru dalam teknik bertani. Tujuan awal program ini adalah meningkatkan produksi beras secara luar biasa tanpa harus mengubah banguanan sosial pedesaan seperti Land Reform.

Revolusi Hijau memperoleh dukungan besar dari sumber-sumber pembiayaan anggaran pembangunan yang terdiri dari dua sumber pokok: Pinjaman & Hibah internasional serta pendapatan dari minyak bumi.

Program intensifikasi padi mulanya lebih dikenal dengan nama Bimas Gotong Royong. Pemerintah mengontrak sejumlah perusahaan multinasional untuk menyediakan bahan-bahan yang diperlukan petani, seperti pupuk, obat-obatan, penyuluhan serta bibit-bibit unggul. Para petani lalu dituntut membayar kembali bahan-bahan itu dengan menyerahkan seperenam hasil panen mereka pada BULOG.

Ditinjau dari segi produksi, revolusi hijau menunjukan hasil yang luar biasa. Para petani di Jawa menghasilkan padi dua kali lipat dibandingkan pada masa akhir 1960-an. Indonesia yang tadinya mengimpor beras jutaan ton di Orde Lama, pada 1985 bisa mengalami swasembada beras.

Namun, di balik prestasi itu, terdapat proses yang biasa disebut sebagai diferensiasi agraria. Ini adalah suatu pergeseran kelompok-kelompok sosial yang merupakan akibat dari masuknya unsur baru di sektor agraria. Hanya 20 hingga 30 persen rumah tangga di pedesaan yang diuntungkan dengan revolusi hijau. Mereka adalah petani kaya yang menjadi kapitalis-kapitalis pertanian dan mempekerjakan buruh tani. Apa yang terjadi di sektor pertanian kemudian adalah pengelompokan sosial yang di dalamnya terdapat elit pemerintahan lokal yang memonopoli, menginvestasikan, dan mengambil keuntungan dari program pemerintah dan sumber daya –sumberdaya lingkungan lokal.

2. Eksploitasi Hutan

Dalam soal penggunaan hukum untuk eksploitasi hutan, pemerintah mengeluarkan Undang-undang No.5 tahun 1967. Secara jelas di dalamnya diatur penguasaan dan prosedur pengelolaan hutan. Terdapat dualisme konsep yang dianut undang-undang ini, yakni antara konsep Hak Menguasai Dari Negara dengan konsep Domein Verklaring yang menyatakan bahwa negara memiliki hutan.

Lewat peraturan di atas, terjamin adanya dan kelancaran Hak Pengusahaan Hutan (HPH) dan Hak Pemungutan Hasil Hutan (HPHH) yang berupa kegiatan penanaman, pemeliharaan, pemungutan hasil, pengolahan dan pemasaran hasil hutan. Pemerintah memberi kemudahan pihak swasta (asing maupun dalam negeri) untuk mendapatkan izin memiliki HPH dengan syarat membayar license fee kepada pemerintah serta menyerahkan sejumlah royalti. Dengan cepat, jumlah hutan yang dijatahkan untuk HPH membengkak. Angka perbandingan perolehan rezeki dari hutan antara pemerintah dan pengusaha kapitalis pun menjadi kontroversi. Pada periode (1985-1990), perhitungan para ahli dari IPB adalah 26:74. Sementara kalangan pengusaha sendiri menemukan perbandingan sedikit berbeda, yakni 25-75. Sementara Menteri Kehutanan punya angka sangat lain, yakni 61:39.

Selain menjadikan hak untuk melakukan penebangan, pengelolaan, dan pemasaran, Undang-undang No. 5 tahun 1967 itu juga memberikan wewenang bagi pemerintah untuk melakukan tindakan-tindakan represif berupa penertiban dan pembekuan atas hak masyarakat adat untuk memanfaatkan hutan. Hak ulayat masyarakat hukum adat setempat dilarang menghalang-halangi pelaksanaan rencana umum pemerintah, termasuk menolak dibukanya hutan secara besar-besaran atau kepentingan transmigrasi.

Praktik pelaksanaan HPH dengan sendirinya mengakibatkan kehancuran hutan yang luas. Pemerintah sempat mengajukan formula Tebang Pilih Indonesia (TPI) sebagai solusi, namun kerap diabaikan oleh pemegang HPH. Nasib serupa diterima oleh Tebang Pilih Tanam Indonesia (TPTI). Sementara itu permintaan hasil industri ke hutan terus meningkat. Pemerintah lalu menelurkan program HTI (Hutan Tanaman Industri), yaitu hutan tanaman yang dibangun dalam rangka meningkatkan potensi dan kualitas produksi dengan menerapkan silvikultur intensif untruk memenuhi kebutuhan bahan baku industri hasil hutan. Akibatnya, pengusaha berbondong-bondong mengajukan HPHTI (Hak Pengusahaan Hutan Tanaman Industri).

3. Program Agro Industri

Penurunan pendapatan dari minyak bumi mendorong pemerintah mengaktifkan ekspor non-migas sebagai upaya peningkatan pendapatan negara. Salah satu primadona non-migas  untuk mengatasi ini adalah agro-industri. Berbagai ketentuan lalu dibuat untuk meningkatkan ekspor non-migas, seperti Inpres 4/1965, Paket Kebijakan Enam Mei 1986.

Terdapat kecenderungan baru dalam bentuk khas organisasi produksi agro-industri yang juga umum terjadi di beberapa negara berkembang sesudah Perang Dunia kedua. Bentuk-bentuk khas organisasi produksi yang mengaitkan secara vertikal satuan-satuan usaha rakyat dengan perusahaan besar agro-industri yang bermodal raksasa. Di Indonesia, bentuk ini dikenal sebagai sistem Perusahaan Inti Rakyat (PIR), dan dalam kepustakaan pembangunan disebut dengan beragam istilah sebagai sistem usaha tani –kontrak atau inti-plasma.

Inti-plasma adalah suatu cara mengorganisasi produksi pertanian, di mana petani-petani kecil atau plasma dikontrak oleh satu perusahaan besar untuk menghasilkan hasil pertanian sesuai dengan yang ditentukan dalam sebuah kontrak atau perjanjian. Perusahaan yang membeli hasil pertanian itu dapat memberikan bimbingan teknis, kredit, dan lain-lain dan menjamin pengolahan dan pemasaran.

Sistem inti-plasma ini lahir karena para pemilik modal asing raksasa tidak bisa lagi menanam modalnya di asal negaranya (negara maju), sebab tak ada lahan tersisa lagi serta biaya infrastruktur dan buruh yang tinggi. Mereka akhirnya mengalihkan penanaman modalnya ke negara dunia ketiga seperti Indonesia. Namun, karena menanam modal tak bisa lagi langsung seperti zaman kolonial, mereka memilih numpang program melalui agen-agen finansial dunia seperti Bank Dunia, Bank Pembangunan Asia, dan lain-lain. Bagi negara dunia ketiga, penanaman modal raksasa perkebunan ini mengingatkan pada kolonialisme.

Modal inti-plasma diharapkan bisa memberikan kesan positif kemitraan antara modal besar (kapitalis) dan modal kecil (petani). Relasinya bukan “membeli tenaga kerja dari buruh”, melainkan “membeli produk dari petani”. Keuntungan lainnya jelas, mulai dari posisi petani yang seperti dipekerjakan secara tidak langsung hingga besarnya penguasaan atas hasil produksi pertanian meski pengontrak tidak secara nyata menguasai tanahnya. Pengontrak juga menghindarkan diri dari risiko yang ada dalam investasi produksi maupun perubahan harga di pasar. Bisa disimpulkan bahwa model inti-plasma adalah suatu bentuk khas penetrasi kapitalis ke dalam pertanian.

Secara umum, Orde Baru mendirikan totalitas bangunan ekonomi agrarianya tanpa penghancuran soal-soal agraria warisan kolonial, bahkan justru didirikan di atasnya. Pertama, negara tetap mempraktikkan semacam Domein Verklaring: bahwa “…semua tanah yang tidak terbukti bahwa tanah itu ada hak milik mutlak adalah domein negara”. Meski Domein Verklaring telah dihapus oleh UUPA 1960, namun masih banyak tanah garapan kaum tani—yang sudah turun temurun—hanya merupakan tanah negara bebas karena belum bersertifikat. Status hukum tanah itu akhirnya adalah tanah negara yang disewa petani. Jika negara membutuhkan, petani dapat digusur dengan mudah. Kedua, Undang-undang no 1 tahun 1967 dan Undang-undang No 8 tahun 1968 mengundang secara besar-besaran penenaman modal besar, baik dalam negeri maupun asing di pedesaan. Ketiga, pemerintahan Orde Baru lebih condong pada peningkatan produksi beras melalui bibit unggul, teknologi tani, pupuk, pestisida, KUD, dan lain-lain tanpa melakukan land reform. Komitmen peningkatan produksi beras mendahulukan kepentingan industri dan perkotaan dibanding pertanian. Kondisi kemakmuran petani secara umum tidak setimbang dengan kemakmuran golongan yang mengambil keuntungan langsung dari kerja-kerja petani. Keempat, komposisi penggunaan tanah belum beranjak seperti yang terjadi di zaman kolonial. Politik agraria di Orde Baru menguatkan posisi pemilik modal swasta dan pemerintah sebagai kekuatan ekonomi politik yang dominan.

Strategi pembangunan kapitalis Orde Baru dalam agraria kemudian menimbulkan konflik yang berbeda dengan konflik agraria di masa Orde Lama. Bukan lagi berasal dari hubungan-hubungan sosial internal desa seperti pertentangan antar tuan tanah dan buruh tani, melainkan karena hubungan sosial eksternal seperti pemodal besar atau pemerintah.

Terdapat sejumlah konflik utama. Pertama, bagaimana program revolusi hijau bertentangan dengan pihak petani yang ingin mempertahankan penggunaan bibit dan pengelolaan padi secara tradisional, kesempatan kerja yang menyempit karena penggunaan traktor dan mekanisme tebasan, harga pupuk dan pestisida yang naik tidak sebanding dengan kenaikan harga gabah, serta praktik KUD dan Kredit Usaha Tani yang tak mampu terbayarkan.

Kedua, banyaknya perkebunan-perkebunan yang mengambil alih tanah yang sebelumnya dikuasai oleh rakyat. Investasi modal perkebunan semakin meluas, sementara tak ada lagi lahan kosong—kecuali hutan—di Jawa. Semua sudah didayagunakan oleh petani. Pemerintah Orde Baru lalu berhadapan dengan pilihan untuk memenuhi tuntutan perkebunan besar menggandakan modalnya atau hak petani atas tanah yang telah didayagunakannya puluhan tahun. Tidak ada jaminan hak hukum petani atas tanah kemudian menjadi peluang untuk mengorbankan petani.

Ketiga, terdapat sejumlah kasus di mana pemerintah melakukan pengambilalihan tanah untuk apa yang disebut sebagai program pembangunan, baik oleh pemerintah maupun swasta. Mulai dari kepentingan pembangunan pabrik, waduk, hotel, real estate, dan lain-lain.

Keempat, konflik akibat eksploitasi hutan. Praktik HPH mengakibatkan tersingkirnya masyarakat adat pengguna hutan. Padahal, semenjak zaman kemerdekaan, petani sudah melakukan perambahan hutan dan mengolah tanah itu puluhan tahun dan menjadikannya pemukiman.

  1. Akhir Orde Baru

Kebijakan pertanahan di Indonesia memiliki dua ciri-ciri. Pertama, inkonsistensi, karena orientasi  kebijakan pertanahan lebih cenderung bercorak kapitalis, sementara dasar acuan kebijakan pertanahan yang masih diakui adalah UUPA yang bercorak neo populis. Di satu pihak, pemerintah secara yuridis mengacu pada UUPA, sementara substansi dari kebijakan yang diambil pemerintah berbeda dan semangat UUPA itu sendiri. Kedua, pembangunan hukum lebih menitikberatkan pada pengamanan pelaksanaan pembangunan, yang berarti bahwa tertibnya hukum pertanahan akan memudahkan pengadaan tanah untuk kepentingan pembangunan yang berorientasi pembangunan ekonomi.

Kebijakan pertanahan Orde Baru mulai memasuki tahapan baru seiring dengan arus besar yang dinamakan deregulasi. Asal-usul deregulasi ini dapat ditelusuri dari Structural Adjusment Program (SAP) dari Bank Dunia terhadap ekonomi politik negara-negara pengutang, termasuk Indonesia. SAP adalah formula untuk mengatasi krisis finansial yang terkait kemampuan negara membayar kembali utang-utangnya. Motifnya memang agar negara dunia ketiga seperti Indonesia melunasi utang-utangnya.

Deregulasi adalah suatu strategi perang ekonomi menghadapi ekonomi biaya tinggi yang terutama disebabkan oleh korupsi dan sistem pembangunan yang terlalu menguntungkan elit-elit negara. Watak dari strategi deregulasi ini bertentangan dengan watak rente dari birokrasi pemerintahan yang menyumbang terjadinya ekonomi biaya tinggi.

Dalam sektor pertanahan, wujud deregulasi ini berbentuk suatu proyek yang dinamakan Land Administration Project (LAP) atau Proyek Administrasi Pertanahan (PAP) untuk tahun 1995-2000. Tujuan PAP adalah “meningkatkan pasar tanah yang wajar dan efisien dan mengentaskan konflik masyarakat atas tanah. Melalui percepatan pelaksanaan pendaftaran tanah sebagai fase permulaan dari program pendaftaran tanah jangka panjang pemerintah indonesia (bagian A), dan perbaikan sistem kelembagaan administrasi pertanahan yang diperlukan untuk menunjang program pendaftaran tanah itu (bagian B). Tujuan utama kedua proyek tersebut (bagian C) adalah menunjang upaya pemerintah Indonesia mengembangkan kebijaksanaan pengelolaan pertanahan”.

PAP sebagai bagian dari strategi global bank dunia berangkat dari uraian dokumen pengalaman keberhasilan proyek sejenis di Thailand. Anehnya, tidak diuraikan pengalaman kegagalan serius dari proyek sejenis di Papua Nugini, misalnya. Kecenderungan mempopulerkan pengalaman yang berhasil dan menyembunyikan pengalaman kegagalan menimbulkan pertanyaan, terutama terkait motvasi ekspansi proyek-proyek sejenis.

Bank Dunia memang berpengalaman lebih dari 25 tahun mengutangi proyek semacam ini, termasuk pada Thailand, Papua Nugini, Laos, dan El Savador. Dari amatan kritis terhadap asal-usul proyek ini, Ernest Feder (1998, 268) menukaskan bahwa secara teoritis, proposal-proposal proyek datang dari negeri-negeri Dunia Ketiga untuk memperoleh pembiayaan dari bank. Namun, pada praktiknya, justru bank meminta pemerintah untuk menyiapkan suatu proyek dan selanjutnya membuatnya seolah-olah adalah gagasan yang datang dari pemerintah.

Kebijakan pertanahan pemerintah Indonesia dalam masalah pertanahan memang terkait erat dengan pengaruh internasional, terutama Multi Development Bank seperti Bank Dunia. Ini berkaitan dengan kepentingan pihak Bank Dunia mempertahankan tingkat pertumbuhan ekonomi Indonesia, paling tidak mencapai 7 persen per tahun agar pemerintah Indonesia mampu melunasi utang-utangnya. Bank Dunia akhirnya harus memudahkan proses investasi, baik asing maupun domestik.

Dalam upaya tersebut, Bank Dunia menyarankan agar pemerintah Indonesia melakukan deregulasi semua perundang-undangan yang dapat membatasi ruang gerak investasi. Program  Bank Dunia ini menggantikan tema lama Orde Baru yang banyak melakukan intervensi langsung dari pemerintah. Selain banyaknya sengketa tanah, dampak lain yang terlihat adalah sifat rente  dari State Bureaucrats dan brokers yang tak lagi dapat ditoleransi. Karena sudah menjurus pada high-cost economy. Dengan kebijakan deregulasi, pemerintah dapat melakukan penghapusan dan mengurangi mata rantai yang harus dilalui dalam pengadaan tanah untuk kepentingan investasi. Saran ini secara keseluruhan diakomodasikan dalam strategi, kebijakan program, dan proyek dalam bidang pertanahan.

Di tahun 1994, akhirnya ditetapkanlah tujuan kebijakan pertanahan yang baru, yang selaras dengan kepentingan global. Tujuan itu adalah pembentukan pasar tanah yang efisien. Konsep tanah yang tadinya berfungsi sosial menjadi “Tanah sebagai komoditi strategis”. Kebijakan yang dianggap pembaruan adalah Kepres No.55 tahun 1993 dan Permenag/Kepala BPN No.1 tahun 1994. Satu produk yang lebih tinggi dari itu adalah Undang-undang Hak Tanggungan (UUHT). Dengan UU ini, terdapat jaminan hukum yang kuat bagi pemegang hak atas tanah dengan bukti sertifikat untuk memperlakukan tanahnya sebagai agunan ke bank atau pihak lain, sehingga tanah tersebut bisa produktif sebagai modal investasi.

Kesemua langkah ini mengintegrasikan hubungan antara penduduk dengan tanahnya ke dalam sistem kapitalisme, melalui ekspansi pasar. Secara formal, skema ini mengubah bentuk sengketa tanah: dari yang bersifat ekstra ekonomi menjadi yang bersifat ekonomi. Dasar dari sengketanya tetap sama, yakni distribusi penguasaan tanah yang timpang. Namun, secara keseluruhan, skenario ini tak akan terwujud sepenuhnya karena watak kebijakan pemerintah yang masih ambivalen: di satu pihak pro-intervensi negara, sementara di pihak lain pro-pasar.

  1. Kesimpulan

Untuk memberi penerangan tentang perjalanan bangunan ekonomi dan politik yang mengkondisikan petani, terdapat empat asumsi yang digunakan oleh Noer Fauzi Rachman:

  1. Petani bukanlah suatu golongan homogen, melainkan bekerja pada suatu cara produksi tertentu. Bangunan ekonomi dan politik masing-masing petani mengkondisikan nasib mereka. Misalnya, nasib petani hidup dalam bangunan kapitalisme kolonial akan berbeda dengan petani yang hidup di bangunan kapitalisme pasca-kolonial. Praktik politik agraria yang melingkupinya juga akan membedakan nasib tiap petani.
  2. Petani selalu berhubungan dengan golongan lain dalam cara produksi tertentu. Posisi petani selalu menggantungkan nasibnya terhadap golongan lain dalam masyarakat, kecuali pada kantung-kantung masyarakat suku asli yang terisolasi.
  3. Antara ekonomi dan politik bukanlah bangunan yang terpisah, walaupun keduanya bisa dibedakan. Ekonomi adalah unsur-unsur, proses-proses, dan akibat dari ekstaksi surplus dalam produksi, distribusi, dan konsumsi. Sedangkan politik adalah unsur-unsur, proses-proses, dan akibat-akibat dari penggunaan kekuasaan untuk pengaturan kehidupan manusia.
  4. Keempat, petani selalu memberikan reaksi-reaksi terhadap pelakuan yang datang dari konteks luarnya. Tingkat penolakan atau perlawanan dari petani bisa berwujud menjadi gerakan bila bertemu dengan kondisi-kondisi pelengkapnya.

Berbeda dengan kapitalisme di negeri-negeri Eropa dan Amerika, kapitalisme Indonesia adalah kapitalisme yang muncul dari kolonialisme. Kapitalisme ini berbeda wataknya, yakni kapitalisme pinggiran. Proses akumulasi modal berlangsung dengan dua penyimpangan yang tidak terdapat pada kapitalisme pusat. Penyimpangan tersebut menurut Hamza Alavi (1987) adalah: 1) Sektor pertanian dan sektor industri tidak terintegrasi. Proses produksi secara umum tidak terselesaikan secara internal, melainkan harus melalui kapitalisme pusat. Kapitalisme pinggiran hanya menjadi produk komoditi ekspor dan sebaliknya menjadi pasar barang impor dari pusat. 2) Kapitalisme pinggiran tidak mempunyai pertumbuhan kekuatan-kekuatan produktif yang mandiri sehingga tidak terjadi pengembangbiakan modal secara luas.

Menggunakan pandangan Hamza Alavi ini, Farchan Bulkin (1985) menjelaskan bahwa proses pertumbuhan kapitalisme di Indonesia menunjukan bahwa sektor pertanian tidak secara intensif dihisap oleh sektor industri untuk kepentingan industrialisasi. Hindia Belanda maupun indonesia pasca-kolonial sudah sejak lama menjadi pengekspor bahan mentah pertanian dan pertambangan. Bahan-bahan mentah ini masuk ke pasaran Eropa untuk dihisap industri di sana beserta keuntungan-keuntungan yang kembali ditanam di sana.

Dengan masuknya modal, terjadi perubahan yang mendasar pada bangunan ekonomi politik. Perubahan ini tidak berlangsung total masif, namun menyisakan sistem feodalisme. Wujudnya antara lain: 1) bentuk-bentuk bagi hasil dan sewa menyewa yang merugikan petani. 2) penggunaan mekanisme ekstra-ekonomi dalam kehidupan ekonomi petani.

Sisa-sisa feodalisme itu masih bisa bertahan karena hukum ekspansi kapitalisme, yakni pelestarian-penghancuran (conservation-dissolution). Kapitalisme akan melestarikan bangunan lama yang berguna untuk pemenuhan akumulasi modal dan akan menghancurkan bangunan lama yang menghambatnya. Kapitalisme tidak pernah dapat dengan cepat dan total menghapus cara-cara produksi sebelumnya atau hubunagn eksploitasi yang menjadi ciri produksi itu. Sebaliknya, ia harus memperkuat hubungan eksploitasi tersebut agar semakin hidup. Perbedaannya hanyalah sekarang penguasa kolonial dan birokrat seluruhnya digantian oleh golongan pribumi dan tidak tampilnya lagi penguasa feodal dan golongan aristokrat lainnya sebagai aktor penting yang berkolaborasi dengan pemodal asing. Tempat mereka digantikan oleh pengusaha non-pribumi dan segelintir pribumi.

Cara produksi yang eksploitatif pada tingkat masyarakat membangun apa yang biasa disebut sebagai diferensi sosial, yakni penggolongan di dalam masyaraakat berdasarkan penguasaan terhadap alat-alat produksi dan modal, termasuk tanah. Diferensi sosial merupakan konsekuensi dari perkembangan kapitalisme. Sisi lain dari hukum akumulasi modal dari kapitalisme adalah berlangsungnya proletarisasi petani (pemisahan petani dari alat produksinya, yakni tanah menuju terbentuknya buruh).

Untuk menjaga proses eksploitasi petani berlangsung stabil dan aman dari gangguan reaksi petani, proses represi dilakukan. Terhadap petani dilakukan proses depolitisasi dan hegemoni. Dalam konteks perjuangan kepentingan petani, depolitisasi dilakukan salah satunya dengan melarang melakukan kegiatan berorganisasi. Sedangkan hegemoni adalah proses pengubahan kesadaran suatu kelompok oleh kaum penindas sedemikian rupa sehingga kelompok tertindas menerima dengan senang hati dan bangga atas apa yang diinginkan oleh kelompok penindasnya.

Untuk menjamin hak-hak rakyat atas sumber-sumber agraria, diperlukan politik agraria yang mampu merombak struktur penguasaan agraria yang tidak adil menuju struktur penguasaan agraria yang adil. Pembaruan politik agraria merupakan tuntutan yang fundamental menghadapi situasi struktural saat ini. Pembaruan itu harus bersifat mendasar dengan memuat perspektif kerakyatan, yakni keadilan sosial,  kesetaraan gender, keseimbangan ekologis, keberlangsungan kehidupan masyarakat adat, dan meruntuhkan monopoli negara dan modal besar atas penguasaan dan pemanfaaatan sumber-sumber agraria dengan mengedepankan hak-hak rakyat atas sumber-sumber agraria tersebut baik dalam penguasaan, pemanfaatan, maupun pemeliharaannya.

Makna pembaruan agraria di sini adalah penataan kembali hubungan antara manusia dan hubungan dalam kaitan dengan  penguasaan, pemilikan, dan pemanfaatan sumber daya alam. Pembaruan agraria harus dipahami sebagai proses perombakan dan pembaruan struktur sosial masyarakat.

Pilihan perubahan atau pengukuhan politik agraria ditentukan oleh struktur dan konjungtur. Struktur adalah susunan hubungan sosial yang relatif menetap dalam jangka waktu lama, yang dalam konteks ini ditentukan oleh penguasaan terhadap tanah. Politik agraria populis di masa Orde Lama misalnya, berintikan program land reform yang mengubah konfigurasi penguasaan tanah dan pada gilirannya mengubah susunan hubungan sosial dari eksploitatif ala bangunan feodalisme dan kolonial. Program land reform merupakan titik temu kompromi dari kekuatan politik yang bekerja di negara dan masyarakat. Terdapat konjungtur politik yang khusus, yang memungkinkan kelompok-kelompok politik yang konservatif, radikal, dan konformis menyepakati land reform.

Konjungtur politik sepanjang 1962 hingga 1965 berubah secara dinamis yang bermuara pada penggantian rezim politik yang menghancurkan keseluruhan bangunan politik agraria populis. Jadi konjungtur politiklah yang menentukan keberhasilan atau kegagalan politik agraria. Sebaliknya, praktik dari politik agraria akan memiliki pengaruh pada dinamika struktur kekuasaan politik yang pada gilirannya akan menguatkan atau mengubah susunan kelas-kelas sosial. Posisi hukum agraria sebagaimana hukum lainnya adalah instrumental terhadap susunan kekuasaan politik yang ada.

Karena itu, dalam struktur dan konjungtur politik Orde Baru, politik agraria populis dengan program land reform tidak lagi dimungkinkan. Justru politik agraria kapitalis dengan program eksploitasi hutan, revolusi hijau, dan agroindustri yang menjadi pilihan. Alhasil, terjadi penguatan pada struktur ekonomi sebagaimana di zaman kolonial (Sritua Arief, 1978).

  1. Menimbang Ulang UUPA

Pertanyaan yang sangat penting dalam konteks berbagai agenda reformasi dewasa ini adalah “apakah UUPA masih relevan sebagai hukum agraria nasional di era Reformasi?”

Ada beberapa versi jawaban terhadap pertanyaan tersebut. Pertama, adalah mereka yang percaya semua UU dibuat dengan niat baik untuk menjamin hak dan kewajiban masyarakat, sehingga tentunya UUPA dan peraturan-peraturan pelaksananya sangat dapat diandalkan sebagai sarana perlindungan hak-hak masyarakat yang dirugikan dalam sengketa. Sengketa terjadi karena penyimpangan dari pejabat dalam mempergunakan kewenangannya.

Golongan kedua adalah mereka yang percaya bahwa UUPA adalah produk hukum yang ideal, hanya saja dilingkupi oleh berbagai UU dan peraturan pelaksana yang menyimpang. UUPA bersifat populis namun dikelilingi peraturan kapitalistik yang diproduksi Orde Baru.

Golongan ketiga adalah mereka yang menganut ideologi pasar bebas dan melihat bahwa sengketa agraria merupakan satu bagian dari pencipta biaya ekonomi tinggi dan karenanya harus diminimalisir. Hukum agraria harus direformasi agar tercipta kenyamanan bagi pelaku bisnis. UUPA membuat negara bisa melakukan intervensi yang besar terhadap pengadaan tanah. Golongan yang tentu kebanyakan berasal dari kepentingan investor dan bisnis ini mempromosikan apa yang mereka sebut efficcient land market, di mana pasar tanah merupakan jalan utama bagi bisnis memperoleh tanah-tanah sebagai alas usaha mereka.

Noer Fauzi Rachman lalu masuk di golongan keempat, yakni mendudukkan UUPA sebagai produk hukum yang perlu dikritisi. Mereka tetap mengakui bahwa UUPA merupakan mahakarya dari sejarah perundang-undangan di Indonesia. Hanya saja karena UUPA dibuat dalam suasana politik yang anti kolonial, UUPA mendudukan kepentingan rakyat di bawah kepentingan negara. Peran negara sangat dominan, sehingga dalam praktiknya menghancurkan partisipasi rakyat dalam penguasaan dan pemanfaatan sumber-sumber agraria itu, serta pula ikut turut menikimati hasilnya. Noer Fauzi Rachman percaya UUPA 1960 mesti direvisi dengan menganut falsafah baur, yakni kedaulatan rakyat atau kerakyatan, dibanding kedaulatan negara. Revisi UUPA harus mengedepankan fungsi tanah dan sumber-sumber agraria sebagai sumber-sumber yang meningkatkan keberdayaan rakyat untuk melepaskan diri dari ketergantungan atau eksploitasi kekuatan-kekuatan ekonomi besar. Setidaknya, ia memberikan dua hal pokok: 1) dasar legalitas dan legitimitas pada rakyat untuk menguasai sumber-sumber agraria, sekaligus berpartisipasi dalam penatagunaan, pemeliharaan, dan peruntukannya. 2) Memberikan dasar legalitas dan legitimitas bagi masyarakat-masyarakat hukum adat untuk menentukan sendiri pengelolaan lingkungan hidupnya, termasuk sumber-sumber agraria yang ada di lingkungan itu.

Advertisements